文章概括：

1、咨询人直接向行政机关咨询的，行政机关不答复、口头答复、拒绝答复、书面答复，在不对咨询者权利义务产生影响的前提下，一般不认为是具体行政行为，即不可诉（行政复议）。

2、针对以申请政府信息公开名义向行政机关提出的咨询，一般来说，程序上是可诉（行政复议）的。

3、浅析咨询的界定标准。

一、前言

实践中，行政机关常常会收到各类的“咨询”，而“咨询”本身并非法律概念，针对此类事项，本文以行政机关角度分析如何处理收到的口头或书面“咨询”作出归纳。

二、概念

就本文目的来看，什么是“咨询”，法律上如何界定？本文不对概念展开进行学理探讨，仅引用实践中部分案例观点，以下我们举例来说：

（一）咨询人向行政机关提出申请内容为“关于查询吉建房字〔1999〕27号通知是否已过时效”（是否现行有效）。

咨询人的上述请求，最终被中华人民共和国最高人民法院(2015)行提字第19号（以下简称“案例1”）认定为“咨询行为”、“性质上属于咨询”。

（二）咨询人向行政机关提出申请内容为“被峨眉山市政府工作人员强行带回的合法性”。

咨询人的上述请求，最终被中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申174号（以下简称“案例2”）认定为“不影响申请人权利义务的咨询行为”。

（三）咨询人向行政机关提出申请内容为“要求司法部对司复（2015）4号《司法部关于基层法律服务工作者诉讼代理执业区域问题的批复》所指内容是否包含行政案件作出合法解释”。

咨询人的上述请求，最终被北京市高级人民法院 （2017）京行终2462号（以下简称“案例3”）认定为“行政咨询行为”。

（四）咨询人向行政机关提出申请内容为“关于对农业部《关于在试点单位中试行集体资产评估管理三个规定》的实施情况以及至今是否仍然有效的请示并要求回复的报告”

咨询人的上述请求，最终被北京市高级人民法院（2016）京行终1662号（以下简称“案例4”）认定为“咨询行为”。

咨询的内容从表面上看，一般不符合申请信访、监察、举报、信息公开、行政复议、行政诉讼以及请求行政机关履行法定职责等的构成要件，而只是对一些具体事项的提问或寻问，且一般不影响申请人权利义务（参考案例2）。

三、向行政机关咨询的分类及应对

咨询，是咨询者本身有问题或疑问请求行政机关解答或解释，相对的，行政机关向公众传达信息，则主要通过政府信息公开的方式进行。（《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”）因此，在实践中，咨询大多以直接向行政机关咨询和以申请政府信息公开的名义向行政机关提出咨询为主。

（一）针对直接向行政机关的咨询如何处理

行政机关收到咨询者口头或书面的咨询，首先应审查咨询是否与收到咨询的行政机关职责有关，如有关，可确定哪个部门负责然后具体安排处理。如果咨询内容与收到咨询的行政机关职责无关，且答复（书面或口头）、不答复都不对咨询者权利义务产生影响的前提下，答复（书面或口头）或不答复的行为，一般不认为是具体行政行为，即不可诉（行政复议）。（参考案例1（口头答复）、案例2（拒绝答复）、案例3（书面答复“无法提供”）、案例4（未答复））

如能确定其咨询符合申请信访、监察、举报、信息公开、行政复议、行政诉讼以及请求行政机关履行法定职责等的构成要件，则可建议其通过相应渠道提出。在此前提下，“告知其通过相应渠道提出”的行为，一般不认为是具体行政行为，即不可诉（行政复议）。

（二）针对以申请政府信息公开名义向行政机关提出的咨询

1、受理程序上

关于政府信息公开，目前有《中华人民共和国政府信息公开条例》等规范性文件进行规定。笔者认为，行政机关对于咨询者的政府信息公开申请，有义务进行审查并答复，此时行政机关答复（书面或口头）或不答复，其行为都是可诉（行政复议）的。理由如下：1、不答复，咨询者诉（行政复议）的请求是具体行政行为行政不作为，且该行为侵犯了其政府信息公开申请权。2、答复，咨询者诉（行政复议）的请求是口头答复或出具答复告知书这一具体行政行为违法，侵犯了其政府信息公开申请的合法权益。此两点都构成了复议机关及人民法院受理的理由。

所以，针对以申请政府信息公开名义向行政机关提出的咨询，程序上是可诉（行政复议）的。

    2、审理实体上

（1）咨询的判断标准

案例2中，对咨询的解释如下：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”

对于咨询来说，有以下常见的三种特征：

①咨询不是行政机关记录、保存的现有信息，这就需要行政机关在实践中对于该类申请在答复前查找行政机关保存的信息以确定无法查找到。且本项与政府信息公开中答复“政府信息不存在”的区别在于：对于“政府信息不存在”，申请的信息系行政机关职责且行政机关有制作、保存、获取的可能；而对于“咨询”，本身就不属于政府信息公开调整范围。

②咨询可能覆盖多个信息或不能完全对应一个信息（与某一个信息或一类信息有部分交叉重叠），可能需加工、汇总，对此行政机关无法以既有的信息进行答复，而是需要通过一定的主观判断后方可回应。这就需要行政机关在实践中对于该类申请在答复前查找行政机关保存的信息，确定咨询与既有信息无法一一对应。

③咨询本身来说，实质上并非获取政府信息，而是对政策、法律的咨询、提出合法性质疑、法律状态确认。这就需要行政机关在实践中对于该类申请在答复前判断其申请目的。

（2）咨询的答复理由

如前文所述，如果确定咨询者的信息公开申请确属“咨询”，行政机关应当告知其申请公开的信息不属于政府信息公开申请范围。

参考文件、文书：

1、案例1：（2015）行提字第19号

2、案例2：（2017）最高法行申174号

3、案例3：（2017）京行终2462号

4、案例4：（2016）京行终1662号

5、《中华人民共和国政府信息公开条例》

6、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

7、《北京市政府信息公开规定》

8、《上海市政府信息公开规定》（2010年修正）

9、《山东省政府信息公开办法》

10、《山西省政府信息公开规定》

11、国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意 见（国办发〔2008〕36号）

12、北京市高级人民法院关于《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》

13、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）